内容摘要:公益举报人保护制度是为了保护为公共利益而举报企业等机构内部违法侵害社会利益或国民利益行为的举报人而构建的公益举报程序、举报人保护等一系列制度的总称。一方面,公益举报人保护制度可以维护公共利益,防止内部不法行为的发生;另一方面,对于企业等机构而言,可以通过公益举报人制度对自身起到净化作用,不断完善管理制度,提高企业价值和社会信用度。本文通过对美国、英国、德国、法国、日本等国关于公益举报人保护制度的背景、概要等进行比较研究,以期能够对我国公益举报人保护制度的完善起到借鉴作用。
  
  关键词:公益举报人 举报内容 举报事项 举报人保护
  
  新冠疫情暴发后,人们在关注疫情的同时,也对李文亮等8人因散布谣言被警方训诫的处理措施提出质疑,“吹哨人”一词也被频频提起。但对于李文亮到底是否等同于美国等国法律所保护的“吹哨人”,一时间也众说纷纭。事实上,“吹哨人”一词来源于美国《吹哨人保护法案》(Whistleblower Protection Act),是指为了公共利益而揭发举报违规违法线索的知情人,即公益举报人。随着社会分工日益精细,各行各业内情日益复杂,单纯依靠外人外力,自上而下开展调查和审计对各行各业的违法行为进行监督和审查,越来越难见成效。因此,世界各国都在积极建设自下而上的内部人举报制度,国际社会普遍认为,公益举报制度的构建能够大幅降低政府监管成本,对存在重大问题的企业和组织起到威慑作用。本文通过比较世界主要国家关于公益举报人保护制度的背景、概要等,以期能够对我国公益举报人保护制度的完善起到借鉴作用。
  
  一、域外公益举报人制度比较
  
  公益举报人保护制度,是指为了保护为公共利益而举报企业等机构内部违法侵害社会利益或国民利益行为的举报人而构建的公益举报程序、举报人保护等一系列制度的总称。一方面,公益举报人保护制度可以维护公共利益,防止内部不法行为的发生;另一方面,对于企业等机构而言,可以通过公益举报人制度对自身起到净化作用,不断完善企业管理制度,提高企业价值和社会信用度。美国、英国、日本等十几个国家先后制定了专门法律对公益举报人进行保护。同时,一些国际组织和国际公约也先后对举报人保护制度进行了原则性的规定。如,早在1998年经合组织就发布了专门的吹哨人保护原则,但是并未引起重视。2005年《联合国反腐败公约》特意加入了鼓励健全吹哨人保护的条款。欧洲人权法院也以判例的方式对被非法解雇的公益举报人进行保护。
  
  从世界范围看,英美法系和大陆法系对于公益举报人保护制度的立法方式不同。英美法系国家如美国、英国等,其劳动法上由于原则上赋予企业自由解雇雇员的权利,故为了保护公益举报人,对解雇公益举报人进行了特别的限制。而大陆法系国家一般在劳动法上严格限定了雇主不当解雇雇员的权利,对于解雇公益举报人的特别规定相对较少。此外,由于历史文化等原因,大陆法系国家如德国、法国等对内部告密者具有强烈的抗拒感,因此,在公益举报人保护制度的立法上并不积极。
  
  (一)美国公益举报人保护制度
  
  美国是最早建立公益举报人保护制度的国家,但其立法上呈现出一种“拼接”型的多元立法状态,既包括联邦层面的立法也包括各州层面的立法,覆盖各个公共机构和民间机构。联邦法层面,1989年颁布了旨在保护联邦政府工作人员中的公益举报人的《吹哨人保护法案》(Whistleblower Protection Act 1989)以及保护民营机构公益举报人的特别法,如为防止金融、证券机构的不法行为,针对上市公司和证券公司的公益举报人保护制定了《企业改革法2002》(Sarbanes-Oxley Act of 2002)。州立法层面,各个州根据举报人的范围、举报对象等建立了各自的公益举报人保护制度。此外,根据美国《虚假索赔法案》(False Claims Act ,31 USC §§3729–3733,1863年)规定,对于举报企业与政府交易中存在不当行为的人,可通过诉讼追回赃款,同时,举报人还可以从追回资金中获得一定比例的报酬作为奖励。
  
  1.美国公益举报人保护制度的设立背景
  
  美国建立举报人保护制度的历史可以追溯到南北战争时期。1863年,为了防止为南北战争提供物资供应的企业获得不当利益,美国政府颁布了《虚假索赔法案》,通过从追回的政府资金中给予举报人一定比例(通常为10%~30%)奖励的方式,鼓励检举揭发企业与政府交易中存在的不正当行为,取得了显著的效果。由于该法案是在林肯总统的干预下通过的,故也被称为《林肯法》(Lincoln Law)。该法案其后曾多次在国会引发激烈争论,争论的焦点:一是举报人是否该获得这样大的赃款分成;二是“内部知情人”和“外部知情人”应否区别对待及如何区分。在相当长一段时间内,只有“内部知情人”可以获得分成,但1986年在里根政府的推动下,该法案修改,大大扩充了“内部知情人”的范畴。自20世纪90年代起《虚假索赔法案》由最初只适用于军工军需领域,逐步推广到医疗保健、金融等欺诈行为较普遍的领域。据美国联邦统计局统计,截至2012年,70%的联邦采购舞弊行为都系举报人揭露,这也从一个侧面表明该法案的实施卓有成效。
  
  进入20世纪60年代以后,美国的举报人保护制度开始从最初关注经济方面的不当行为慢慢向维护公民权利和社会公共福祉等社会广泛关心的问题发展。联邦立法层面也为了社会公共利益在一些部门法中嵌入对民营企业和机构自由雇用或解雇雇员进行一定的限制条款,以保护举报人。如在环境、交通、能源等公共领域立法中都设立了对正当举报人的保护规定。目前,美国有超过30个部门法中都规定了举报人保护制度。但由于这些部门个别立法呈现出“拼接”式状态,即每部法律在保护对象、保护范围和保护程序上的规定都存在很大差异,导致出现大量举报人无法获得保护的案例。鉴于此,2002年美国国会通过《萨班斯-奥克斯利法案》(The Sarbanes–Oxley Act of 2002,Pub. L.107–204, 116 Stat.745,以下简称“SOX法”),该法规定在需要时,公司董事会成员、会计师事务所雇员和金融企业雇员有义务配合司法机关调查,披露相关信息,不得破坏证据或阻挠调查。该法突破了以往分领域立法的模式,扩大了举报行为和举报事实的范围,在一定程度上将对举报人的保护延伸至民营机构的各个领域。随着SOX法的颁布,以往根据个别部门法保护举报人的案例显著减少,在该法最初实施的3年期间,政府处理的调查和听证事件达700件以上,但只有3.6%的举报人依据SOX法获得救济,6.5%的举报人胜诉。此外,根据美国职业安全卫生局(Occupational Safty and Health Administration,以下简称“OSA”)统计,2006年根据该法处理的举报事件159件,但无一个举报人获得保护,故该法的内容、有效性等遭到了法律实务界和举报人支援团体等的质疑和批评。
  
  针对政府内部的腐败和不当行为,由于许多举报人系公务员或其他政府雇员,作为“内部知情人”,被举报的单位和个人多半是有权势的部门或领导,一旦举报行为被被举报人发现,很可能遭到公开或暗地的报复、打击,或以“国家机密”等理由进行“消毒”。1912年,美国国会通过《劳埃德-拉福莱特法》(The Lloyd–La Follette Act of 1912),首次规定联邦雇员有义务配合国会和检察部门针对政府官员、部门的弊案调查,并在不涉及泄密情况下公开作证,任何人不得因此对举报人施加任何形式的报复。但该法案存在许多问题,最大的问题在于当时行政体系内部的管理仍然是单线条的,报复手段往往在保护生效前即已发生效力,令举报人望而生畏。1978年美国国会通过了《公务员改革法案》(The Civil Service Reform Act of 1978, Pub. L.95–454, 92 Stat.1111“CSRA”),废除了原本负责公务员管理的公务员制度委员会(CSC),将其职权分散到人事管理办公室(OPM)、绩效制度保护委员会(MSPB)和联邦劳工关系局(FLRA)。此举的意义,是将原先的上下级隶属关系与公务员奖惩、升陟、审计等权限分开,各成体系,这样既可在一定程度上避免上下级间官官相护,或“上级的上级”因对部下的好感而不能客观对待相关举报,也可保护举报人,避免其因举报被“穿小鞋”。同一年通过的《政府道德法案》(The Ethics in Government Act of 1978)规定,如果举报人依法被强制性公开披露公职人员财务状况、职业履历和直系亲属情况,或举报政府官员违反有关规定在离职“冷却期”内从事禁止从事的职业或行为,或向美国独立检察官办公室(OIC)提供信息配合其调查,都依法受到保护。1989年,美国通过了历史性的《举报人保护法案》(The Whistleblower Protection Act of 1989,俗称“吹哨人法案”),该法案整合了以往各项针对联邦雇员身份举报人的保护措施,强化了相关保护,主要是成立专门的调查办公室(Office of Special Counsel,以下简称“OSC”),使之脱离MSPB,成为联邦政府中独立机构,并引入情报系统参与,且规定“个人诉讼权”(Individual Right of Action),如举报人对调查办公室的裁定不服,仍可向MSPB重新申诉,倘再不服还可投诉到联邦巡回上诉法院。该项法案生效3年内,举报人数量增加20%,受保护者数量增加13%。但由于《举报人保护法案》和相关判例将联邦政府职员从事国家安全保障相关职务的情形和联邦政府职员撰写的职务文书和发言等都排除在保护对象之外,且各州对州政府职员内部举报人保护制度所保护的对象范围、事实的范围等没有明确的标准,导致法官的自由裁量权过大,很多案例中存在对举报人不利解释,故美国下议院2007年通过了《强化举报人保护法案》(H. R.995 Whistleblower Protection Enhancement Act),但由于时任总统布什的反对,至今该法案未能实施。
  
  2.举报人保护制度的目的
  
  美国设立举报人保护制度的重要目的之一,就是确保公正,即当公民面对生命或社会危险时,甚至遭到不公正待遇时,通过举报不当或不法行为,维护社会公平正义。
  
  另一个目的是促进公共福祉的提升。因为美国社会已经达成一种共识:依靠全体国民的力量削减犯罪、提高社会福祉。故保护举报人制度既可以消除举报人所举报的种种对社会不利的行为,也为举报人创造一个更为适当、易行的举报途径,从而维护社会公共利益。
  
  3.举报人保护制度的内容和效果
  
  如前文所述,美国对举报人保护制度设计的最大特点是呈“拼接”状态,即没有一部统一的、一元的举报人保护法,该制度只是散见于数量庞大的部门法或特别法中。以保护对象为标准,美国的举报人保护制度大致可以分为三类:以联邦政府职员为对象的举报人保护制度;以民营机构雇员为对象的举报人保护制度;各州立法中的举报人保护制度。
  
  (1)以联邦政府职员为对象的举报人保护制度
  
  1978年美国通过的《政府道德法案》(The Ethics in Government Act of 1978)规定,如果举报人依法被强制性公开披露公职人员财务状况、职业履历和直系亲属,或举报政府官员违反有关规定在离职“冷却期”内从事禁止从事的职业或行为,或向美国独立检察官办公室(OIC)提供信息配合其调查,都依法受到保护。
  
  1989年《举报人保护法案》中明确规定保护联邦政府职员的目的是“改善和强化对联邦职员权利的保护,禁止对其实施不当人身攻击和报复行为,消除政府内部的不当行为”。该法案明确规定:“联邦政府机构不得因其职员或某一职位的申请人披露了其有合理理由相信政府行为违反法律法规、严重管理不当、严重浪费财政、滥用职权或对公共健康和安全存在实质和具体的危险等信息而实施或不实施对该职员或申请人不利的人事行为。”该法案还对保护对象的范围、举报事实的范围、受保护举报人的主观要件以及对报复举报人的法律救济措施等进行了详细的规定。
  
  (2)民间机构举报人保护制度
  
  美国民间机构举报人的保护,分散见于各个部门法律之中。如《虚假申报法》中,如果举报民营企业等与政府机构进行交易时存在不当行为的话,举报人可以从追回或防止造成的损害中获取一定比例的奖励。美国最古老的公益举报人保护制度的特点之一就是为了防止浪费纳税人的税金而对举报人进行奖励。与此相对应的,在环境卫生、能源、公共交通等领域的立法中,为了保障立法宗旨的实现,奖励举报违法行为者,也都分别规定了公益举报人的保护制度。
  
  此外,1970年《职业安全卫生法案》(Occupational Safety and Health Act)出台后,美国劳工部为了保障劳动者安全和健全的工作环境,专门设置了受理举报人投诉的部门OSHA。设立之初,OSHA根据《职业安全卫生法案》第11条(c)的规定,受理所有民营机构雇员因举报而被解雇或受到歧视待遇的投诉。其后,为了保护劳动环境,其他行政机关在其部门法中也将OSHA指定为保护举报人的受理机构。目前,美国7个行政机关所制定的17个部门法中将OSHA指定为受理举报人的机构或第一调查机构。OSHA在美国10个地区设有地方行政事务所,近百名调查官负责初步调查。OSHA调查官在进行初步调查时,通常以判断举报人的举报是否符合各个法律所规定的形式、外在的要件。此外,华盛顿特区劳工部的相关部门会对OSHA在程序、方针、立案等提供技术指导、支援和培训。
  
  向OSHA举报的形式要件因法律调整对象的不同而不同。如各个部门法律对从违法行为实施到举报的期限从30日到180日不等。举报时有的有既定的格式,有的需要提交文书有的不需要(如《交通法》《安全维护法》等规定通过电话举报即可)。故OSHA的调查官要根据相应的法律审查举报的形式要件。如调查官认为举报不满足形式要件,OSHA须将驳回举报的事实向双方通报。如满足举报的形式要件,调查官须进一步收集证据、深入调查并依据调查结果制作最终报告。调查官会与举报人见面,通常发出诸如恢复举报人原职、支付解雇时的薪酬等临时命令。如果在规定期间内当事人双方都无异议,临时命令转化为最终命令。如该期间内有人提出异议,劳工部的行政法官(Administrative Law Judges: OALJ)会要求举行听证会。如果对行政法官的判决不服,各方当事人可以向劳工部的行政审查委员会(Administrative Review Board: ARB)提出再审申请。劳工部根据ARB所作的判断和最终报告作出对举报人保护的最终判断,并由劳工部长官发出最终命令。对劳工部最终判断不服的当事人可以继续向联邦法院上诉。
  
  除向OSHA举报外,《1977年联邦矿业健康安全法案》《1998年劳动力投资法案》《1975年禁止年龄歧视法案》《修订教育法第9编》等都规定管辖该产业的委员会负责处理包括举报人保护的实务问题。如《1977年联邦矿业健康安全法案》(Federal Mine Safety and Health Act of 1977)规定的受理机构是矿山安全行政机关(Mine Safety and Health Administration);《1994年军人雇用及再雇用法案》(Uniformed Services Employment and Reemployment Rights Act of 1994)规定的受理机构是退役者雇用及职业训练服务局(Veterans’ Employment and Training Services);《1974被雇用人退休金保全法》(Employee Retirement Income Security Act of 1974)规定的受理机构是被雇用人福利保障行政局(Employee Benefits Security Administration);《国家见习法案》(National Apprenticeship Act)和《1998年劳动力投资法》(Workforce Investment Act of 1998)规定的受理机构是雇用及职业训练行政局(Employment and Training Administration)等多部法律都制定相应机构负责受理举报人寻求保护的申请,参与、帮助调查不法行为等。
  
  《萨班斯-奥克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)等法案中也分别扩充了吹哨人制度的适用。其中,《萨班斯-奥克斯利》法案是美国历史上第一部明确保障内部员工对企业不法行为进行通报的联邦法规。它主要针对与企业舞弊有关的经济犯罪,包括邮件诈欺、电信诈欺、银行诈欺、证券及期货诈欺、违反SEC(美国证券交易委员会)的规则与规章的行为。根据法案,若劳工合理相信(reasonably believe)公司有上述事实时,可以向政府部门、国会议员或委员会以及受雇于雇主有权终止不法情事之人提供信息、协助调查、提起诉讼、作证、参与诉讼或于非正式诉讼程序下接受事实调查和传唤,也就是说,就算劳工所吹哨的事实并未进入正式法律程序,劳工仍然受该法案的保护。根据《萨班斯-奥克斯利》法案第301条,由独立董事组成的审计委员会应该建立秘密、匿名的通报处理程序,以避免公司管理阶层的不当干扰。为了避免吹哨人有后顾之忧,法案还规定,禁止公司的报复行为,公司、该公司的高级职员、职员、承包商、转包商以及代理商,均不得对吹哨人给予解雇、降级、停职、恐吓、骚扰等一切歧视行为。同时1107条规定,报复行为将被处以10年以下监禁或罚金。而2008年金融危机后推出的《多德弗兰克法案》在这一基础上又增加了奖金机制,如果吹哨人促成SEC行动且惩罚超过100万美元,即可领取惩罚金额的10%~30%作为奖金,进一步鼓励吹哨人“吹哨”。
  
  (3)各州对举报人的保护
  
  除联邦法律层面的保护,美国各州立法层面也对举报人进行了保护。全美50个州中除了亚拉巴马州之外,其他49个州都通过不同方式的立法对举报人进行保护。例如加利福尼亚州在《虚假索赔法》的基础上明确了该法的适用范围,提高了该法的适用效果。密歇根州和田纳西州制定了像《虚假索赔法》一样的《公共医疗保障法》,保护虚假申报医保行为的举报人。由环境行政部门与各州、地方以及联邦职员等组成的非营利全国组织“环境责任公务员”(Public Employees for Environmental Responsibility: PEER)负责在全美各州开展举报人保护制度的相关调查,促进举报人保护制度立法的不断完善和强化。PEER定期发布对全美50个州举报人保护制度的评价、排序等。
  
  (二)英国的举报人保护制度
  
  1.英国举报人保护制度设立的背景
  
  英国的举报人保护制度规定在其1998年制定的《公益披露法》(Public Interest Disaclosure Act 1998)中。20世纪80年代后期到90年代初期,英国相继爆发公共安全事件以及大型企业的丑闻,如1987年发生的造成193人死亡的自由企业先驱号(MS Herald of Free Enterprise)翻船事故、1988年发生的导致35人死亡的伦敦克拉珀姆交汇站(Clapham Junction)3辆火车相撞事件、同年9月发生的导致167人死亡的北海石油平台爆炸事件、1991年发生的导致20亿英镑损失的国际商业信贷银行BCCI银行关闭事件等,事后媒体发现此类事件爆发前皆有内部人士已知或怀疑存在不法情事,却因传统的英国法认为雇员具有保密义务而未披露,酿成惨剧。另一方面,现实中也存在着企业或组织内部员工向经营者、外部监督机构或媒体举报后被解雇或无法就职的情况。为了打击不法行为,保护举报人的合法利益,1998年英国最终出台了《公益披露法》。
  
  英国《雇用权法案》(Employment Right At 1996)中,将解雇须具备正当理由和履行解雇相关的正当程序作为解雇雇员的必要条件。1998年《公益披露法》颁布之前,原则上公益举报行为被认为是违反雇佣契约中雇员保守组织机密义务的行为。但当该雇员举报的是与该组织违反健康、安全相关的履行义务,存在性别、种族歧视等差别待遇以及其他侵犯雇员劳动权的解雇或不当行为的话,该雇员举报是受《宪法》保护的。而前述一系列丑闻的发生,说明通过对《宪法》进行解释和《雇用权法案》保护举报某些机构内部不当行为的举报人的效果有限。在英国非营利团体“职场中的公益”(Public Concern at Work: PCaW)的积极推动下,最终通过英国保守党和劳动党议员的动议,出台了《公益披露法》。
  
  2.举报人保护制度的目的
  
  《公益披露法》将雇主以雇员披露了该法所保护的披露事项为由而解雇视为违法行为,其目的不仅是保护雇员的权利,更多的是出于维护公共利益的考量。该法案为劳动者提供不受任何期限限制的保护,故在就业法中被称为“第一天”权利。相比之下,普通的不公平解雇中主张权利的期限一般为2年。并非所有举报或披露的信息都受到该法的保护,除非有合理理由认为雇员所举报的信息是为了公共利益,并在举报中列举出了一个或多个“错误行为”。但如果雇员的举报违反了《政府机密法案》(Official Secrets Act)或构成公职人员不当行为的话,即使举报内容属于该法案保护的行为,该雇员也不能获得保护。
  
  3.保护对象的范围
  
  《公益披露法》所保护的劳动者(worker)范围与《雇用权法案》第230条(3)中规定的劳动者范围相同,包括:与雇主签订劳动合同的劳动者和虽然没有直接签订劳动合同,但通过第三方派遣等为雇主提供劳动或者服务的人。即劳动者的范围不仅包括签订正规劳动合同者,经由第三人介绍或者派遣的劳动者,只要劳动条件是由使用者或第三人决定的情况下,以及实质决定劳动条件者、提供职业训练者等也属于《公益披露法》中受保护的劳动者。
  
  虽然《公益披露法》扩大了受保护劳动者的范围,但从公共健康等方面考虑,有学者建议在未来法律修订时应当将受保护人的范围进一步扩大至:工作申请人;实习护士、医生、医疗保健专业人员和社工;卫生服务领域全科医师(无论其是否签订合同);志愿者和实习生;非执行董事;公职人员;合伙人;牧师及宗教人员;寄养照料人员;《2010年平等法案》中列举的所有类型劳动者(如律师、政府高官、地方政府官员)等。
  
  4.举报的事实
  
  《公益披露法》第43A条中明确该法43C条至44H条所列举的事实都属于43B条中所说的“适格的披露”,即都属于举报的事实。所谓“适格的披露”,是指有充分理由相信劳动者是为了公共利益而披露的以下一项或数项事实:①已经实施、正在实施或极有可能实施的犯罪行为;②已经实施、正在实施或极有可能实施违反法定义务的行为;③作出、正在作出或极有可能作出错误的裁判;④危及、正在危及或极有可能危及个人健康及安全的危险行为;⑤破坏、正在破坏或极有可能破坏环境的行为;⑥故意隐瞒、正在隐瞒或可能隐瞒上述不当行为的行为。
  
  前述事实不问是否已经发生,只要存在的可能性很高即可以成为举报的事实,但如果举报人的举报行为构成犯罪的话,那么该举报行为不属于“适格的披露”。此外,在司法程序进行中,律师、代理人等法律专家因对委托人负有保密义务,如利用其特权披露委托人的秘密,视为“不适格披露”。
  
  《公益披露法》的最大特点是,劳动者在职期间或离职后如果因举报而遭到雇主的报复的话,可以先适用《雇用权法案》提起申诉,也可以根据《公益披露法》寻求劳动权利的保护。
  
  5.举报人的主观要件
  
  根据《公益披露法》的规定,如果劳动者举报其组织内部不当行为的话,须具备以下主观要件:①向其雇主或第三人举报:应诚实地举报。②向法律顾问的举报:在咨询法律过程中举报。③向王室大臣的举报:根据法律向内阁大臣指定的人员诚实地举报。④向指定的机构举报:向内阁总理指定的人如实举报,且劳动者认为其举报的问题符合指定机构所受理的指定事项、披露信息及其主张在本质上是真实的。⑤其他举报须满足下列所有要件:劳动者如实举报;劳动者举报的信息及其主张真实;劳动者不是为了自身利益;劳动者举报时有理由相信其雇主会对其采取报复措施、举报相关的证据会被破坏或隐瞒、该劳动者之前曾就实质上的同一事实向雇主进行举报;在判断劳动者的举报是否合理时要留意以下因素:被举报人的身份;被举报违法行为是否重大;被举报违法行为现在是否仍然继续存在或将来发生的可能性;举报人是否违反了对他人负有保密义务;如果举报人曾就实质上的同一事实进行过举报,雇主或之前受理举报的部门所采取的应对行动是否合理;向雇主举报时,该劳动者是否按照雇主要求程序进行举报。⑥对极其重大违法行为的举报须满足下列要件:劳动者如实举报;举报信息及其主张真实;劳动者非因自身利益举报;被举报违法行为极其重大;劳动者的举报行为是合理的。
  
  6.对举报人保护的救济措施
  
  (1)对举报人受到报复情形下的法律救济
  
  任何组织违反《公益披露法》第47B条规定对其劳动者进行不利处分的话,劳动者可以向劳动法庭(employment tribunal)提起诉讼,诉讼时效期间为从该劳动者收到不利处分之日起3个月内。如果劳动法庭有充分理由认为雇主对劳动者的不利处分违法的话,会命令雇主取消处分并承担相应的损害赔偿(a compensatory award)。损害赔偿除包括劳动者的金钱损失外(financial losses),还包括500~25000英镑不等的精神损害赔偿(an injury to feeling award),且损害赔偿的数额没有上限。
  
  另外,当劳动者因合法举报而被不当解雇的情形下,也可以向劳动法庭提起诉讼,劳动法庭在作出判决前可以先发出停止不当解雇的临时禁令(interim relief)。一旦劳动法庭认定劳动者的起诉理由合理,可以再命令雇主恢复原状、再雇用或承担损害赔偿责任。不过以不当解雇为由提起诉讼的期间为雇用终了之日起7日内。
  
  (2)法律救济的行政程序
  
  劳动法庭是依据《雇用权法案》在行政法院设立的为便利、快速、经济地解决劳动纠纷的法庭。对《公益披露法》中举报人的救济程序包括:①劳动者在被解雇或受到不利处分之日起3个月内向劳动法庭提出书面申请;②将劳动者的申请书复制件送达雇主,雇主在21日内书面应诉;③由负责中间调解的机构“咨询调解仲裁处”(the Advisory Conciliation and Arbitration Service: ACAS)向雇主送达劳动者的申请,该机构的调解官可以不经过劳动法庭的庭审程序尝试解决当事人之间的问题;④如调解官不能解决当事人之间的问题,劳动法庭进行调查和审理,如经审理认为有正当理由认为存在不当解雇的,法庭命令雇主恢复原职并支付相应的补偿金;⑤如果对劳动法院的裁判不服,可以就其适用法律问题向劳动审判上诉法院(Employment Appeal Tribunal: EAT)提起上诉。如果对劳动审判上诉法院的裁判不服的,还可以向上诉法院(The England and Wales Court of Appeal: EWCA)提起上诉。由于违反《公益披露法》的行为是在《雇用权法案》的框架内处理的,因此相关解雇或不利处分等情形下,一般都是通过劳动法庭审理,未规定其他的行政或刑事处罚。
  
  7.举报人保护制度的效果
  
  自1998年《公益披露法》实施以来,劳动法院每年审理的相关案件逐渐增加,从1999年的165件增加到2007年的1497件。以2007年为例,在全部处理的1326个涉及公益举报人保护的案件中,约75%(988件)的案件在正式开庭前通过调解解决。其中,通过ACAS调解的536件,撤诉或以其他非官方方式解决的444件。通过开庭审理的案件中,66件支持了原告(举报人)的诉讼请求;173件驳回了原告的诉讼请求。另有98件以不属于管辖范围为由不予受理。
  
  除了一些案件通过法院和法定机构处理外,英国举报人保护的代表性公益组织PLC(Protect Legal Charity,原Public Concern at Work)每年也收到大量举报人的投诉。据统计,在过去的20多年里,每年PLC约受理3000个公益举报案件,其为超过40000个案件提供了支持,包括介入公共政策利益立法。以2018—2019年为例,全年受理投诉12244件,其中,30%的投诉来自护士;12%的投诉系匿名或化名投诉;29%的投诉涉及患者安全和保障问题;41%的投诉涉及欺凌和骚扰问题;5%的投诉涉及因举报而被处理问题。
  
  由于《公益披露法》中既未规定雇主一方应承担避免举报人受到伤害的义务或责任,也未规定他们应如何制定有效措施去处理被举报的事项、培训员工以及防止伤害举报人。新出台的《英国公司治理准则》则高度重视员工关注的问题。举报人保护制度不应仅仅局限于对劳动者权利的保护,而且应以良好治理为基础,保护企业免受犯罪、欺诈以及其他不当行为的困扰。事实上,许多优秀的雇主已经意识到举报人对企业治理的贡献,但更多的人却没有意识到。因此,应当通过立法对雇主科以更多的义务和责任从而加强对举报人的保护。《欧洲举报指令》中即明确规定拥有50个雇员以上的雇主有义务为员工的举报行为设置内部通道和程序,包括保护举报人隐私以及给予举报人反馈等。
  
  (三)德国
  
  1.举报人保护制度概要
  
  德国内部举报制度是一个非常敏感的问题。主要原因之一是因为纳粹时代一直到东德时期的告密行为给国民带来了苦难的记忆。特别是公共机构多年来注重对信息保护制度的完善,而信息公开制度的完善则要滞后得多。因此,德国目前并无以保护举报人为目的的法律。法院只是依据现有的法律对个案进行审理时判断是否应当对举报人进行保护。这种方法不仅可能产生法律适用上的问题,而且也使举报人承担不确定的风险。虽然一些民间研究机构等曾提出制定明确以保护举报人为目的的法律,但因为德国法学会等机构认为实践中举报人举报的动机往往是处于妨碍公务而非公共利益,因此,制定专门保护举报人的法律的可能性很低。德国对劳动者的保护程度居于世界前列,但由于保护劳动者的合理举报制度尚不完备,司法判例以及学术讨论也错综复杂。然而,近年来由于受到来自国外压力的影响,德国也在逐步探讨如何完善举报制度、特别是内部举报制度。
  
  德国开始关注对举报人的保护缘于2002年美国SOX法的实施。内部举报制度作为SOX法的内部管理制度的一个重要部分,要求所有在美国上市的公司必须承担相应的举报人保护义务,包括在美国上市的德国大企业和德国国内的美国企业的分公司等。同时,德国国内一些企业财务管理方面的丑闻也引起公众关注。因此,德国国内出现了关于内部举报制度如何适用的争议,是直接在国内所有企业中适用美国的SOX法,还是运用现有法律(信息保护法)应对SOX法的规定?多数意见认为SOX法与国内现有法律不同,不应将内部举报制度的设立作为企业的义务加以规定。另外,强力推进反腐败进程的联合国和欧盟等国际组织先后批准了包括保护举报人的防止腐败国际条约,德国国内的举报人保护制度的完善也迫在眉睫。
  
  自1999年开始,德国科学家联合会每两年举行一次公益信息举报奖活动,使举报人保护的概念逐步为国民知晓。公益信息举报奖是为了表彰外部的举报人而从世界各国的举报人中选出获奖人。2001年首次获得此奖的是一名德国兽医Margrit Hberbst。同时,很多德国企业也开始逐步完善自身的内部举报制度。这主要是因为西门子等大企业的财会问题被举报并证实后,企业的股价和销量出现大幅下降导致危机出现,故为了减轻企业风险,很多企业开始自发地设置内部举报制度。
  
  2.举报人保护制度的目的
  
  由于德国并未制定统一的举报人保护法律,故公益举报的目的何在也并不明确。但迄今为止的很多案例中涉及如何权衡被雇用者对雇用者的保密义务与被雇用者的举报权利,即二者何者有限的问题。因此,很多学者认为应当在立法中明确保护的标准,为举报人创造一个便于举报的环境。从以往判例看,举报的内容主要包括以下三个方面:(1)国民健康保护问题(如处理疑似患有疯牛病的牛肉、超市过期食品的处理等问题);(2)环境保护问题(如不法排放特别是核电站的核废料的排放等问题);
  
  (3)金融犯罪问题(如逃税等)。
  
  3.举报人保护制度的设计
  
  (1)现有法律对举报人的保护
  
  如前文所述,虽然德国并未制定举报人保护方面的专门法律,但可以从现行法律中寻找保护举报人的依据。
  
  ①宪法
  
  德国宪法第2条第一项(行为自由)、第4条(良心自由)、第5条第一项(言论自由)和第17条(申诉自由)都可以成为公益信息举报权的法律依据。特别是宪法第5条第一项对公民言论自由的保护,对雇用者对被雇用者附随义务起到了一定程度的限制作用,而且相关的判例也对民法典产生了间接的影响。另一方面,被举报一方的权利可以通过宪法第1条和第2条的一般个人权利得到保护。不过,宪法第12条第一项在一定程度上认可了被举报对象不希望公开个人信息的情况下,对该信息的公开限制要优先于举报权。
  
  ②民法典
  
  德国民法典第612a条(不当行为的禁止)规定,禁止雇用者对被雇用者正当行使权利的行为采取不当行为。即如果被雇用者的举报行为一旦被认定为是正当行使权利,则对其实施的报复行为会被认为是差别待遇而被禁止。该条规定在反腐方面发挥着重要的作用。因为企业内部发生的逃税、收受贿赂等违法行为损害的往往是公共利益而非个人利益,从伦理上讲,应当对举报这类违法行为的举报人予以保护。不过,由于该条并未明确举报雇用者违法行为的正当性,许多学者认为应当进一步修订法律以推进对举报人的保护。
  
  ③《经营组织法》第85条和《劳动安全卫生法》第17条
  
  德国《经营组织法》第85条是关于私营企业被雇用者对企业内部违法行为举报方面的规定,《劳动卫生安全法》第17条第二项是关于公务人员对公共机构内部违法行为的举报规定。不过对公务员的举报,对其职业保密义务的要求要高于一般被雇用者。私营企业中的从业人员保密义务是作为一种附随义务而存在,而公务人员如果将公共机构内部信息向外部举报的话,则违反了法定的忠诚义务。德国宪法法院认为,即使公务人员出于良心而进行举报,该举报属于放弃其忠诚义务、信赖性欠缺的行为,对其解雇的处分是恰当的。
  
  ④《信息保护法》
  
  德国联邦层面对于政府信息的保护通过《联邦信息保护法》对于举报人进行保护。但保护的对象仅限于企业内部具有保密义务的人员,通常这些人员是企业董事会、工会成员,并在设有内部举报制度的企业中有明确的规定。这些人员并非按照《联邦信息保护法》,而是在通过企业内部努力问题仍然得不到解决的情况下,可以向所属政府相关部门进行通报(《信息保护法》第4g条第一项)。每个州所辖信息保护机关根据州信息保护法的规定对举报人进行保护,故各州对举报人保护制度的内容和是否属于举报人等判断上也不尽相同。
  
  ⑤其他法律
  
  除前述法律外,德国《事业组织法》第84f条和《一般平等待遇法》第13条都对雇员举报雇用者的违法行为或其他雇员的违法行为的权利进行了规定。
  
  此外,德国《刑法典》第138条也对此进行了相应的规定,但该条所言之举报与损害公共利益相关的义务,仅指有合理理由认为存在非常且重大的违法计划的情形。同时,《秩序违反法》第138条也被视为内部举报制度的依据之一。不过虽然内部举报制度中的举报义务是所有雇员的义务,但举报范围仅限于该法第130条规定的违反劳动法上义务的情形。
  
  (2)保护对象的范围
  
  由于德国尚未制定统一的举报人保护专门法律,故关于制度保护的对象也存在各种各样的观点。通常认为,德国在举报人保护制度中,一般采取内部解决优先的原则,即对举报人的保护仅限于“内部”人员。从各类学说和法院的裁判看,“内部”人员主要是指正式雇用的职员。但根据《劳动者派遣事业法》的规定,劳动派遣人员在派遣企业享有正式职员所享有的同等薪酬、同等待遇权利,故被派遣人员是否也属于受保护举报人的范畴值得探讨。对于钟点工和有合同期限的雇员,根据德国《民法典》第612a条和其他劳动相关法律规定,也应纳入受保护举报人范畴。
  
  (3)受理举报的机构
  
  德国受理举报采取的是内部解决优先原则。所谓内部解决优先原则,是指所有属于受保护举报对象的事实不能直接向外部进行举报,而是只有在通过企业等机构内部举报没有解决可能的合理情况下,才能向企业等机构外部进行举报。即举报人行使举报前首要的要件是保守秘密,内部解决优先原则就是基于受雇人的附随义务,使其先通过内部解决机制举报雇用者或职场同事的违法行为达到预防或组织违法行为、改善劳动环境的目的。只有雇员有合理的理由确信通过内部解决机制不可能解决并且雇员有充分证据证明存在其所举报的违法行为的情况下,才能向外部机构进行举报。德国劳动法院认定具备向外部举报的要件主要包括三个方面:一是举报人有充分合理的确信;二是举报人曾向其上司或同事进行举报;三是已经尽力通过内部解决但仍未解决。在满足前述三个条件的情况下,举报人可依据德国《环境法》《劳动安全卫生法》等规定向相关部门举报。
  
  (4)受保护举报的事实范围
  
  ①为保护国民健康和环境的举报
  
  根据《劳动安全卫生法》第17条第二项和《危险物指令》第21条第四项第1号规定,对国民健康和环境领域的保护的举报事实包括两类:一是雇员为环境保护目的而进行举报;二是因企业向外部排放污染物质而进行举报。《劳动安全卫生法》第17条第二项规定,企业的现有劳动环境不能保障雇员安全和健康,经雇员申请仍不能改善的情况下,该雇员可以向相关部门进行举报。《危险物指令》第21条第四项规定,如果特定危险物的浓度达到特定水平时,雇员可以向相关监管部门进行举报。此外,对于具有辐射危险的企业的责任人,如果对雇员防止辐射保护不充分的情形下,也可以直接向外部相关部门进行举报。
  
  ②对金融犯罪行为的举报
  
  近年来,德国国内接连发生的几起如德国西门子贿赂案件、德国银行逃税案件以及洗钱等案件重大金融、经济犯罪案件给德国国内经济带来很大冲击。欧盟也着力推进防止企业腐败的措施,因此,德国为了应对国内和欧盟的形势开始重视如何通过制定举报人保护制度来防止金融、经济领域的犯罪。
  
  (5)基于举报而进行的调查结果与举报人具有直接利害关系时能否成为受保护举报的事实
  
  对于劳动环境相关的违法行为,如果职场的安全卫生直接影响到雇员的健康时,即使举报的事实与举报人具有直接的利害关系,也可以受到保护。如根据《危险物指令》第21条第四项的规定,劳动场所内特定危险物的浓度超过规定水平具有危险性时,受雇人有权进行举报。
  
  4.举报人保护制度的法律后果
  
  (1)对举报人实施报复行为的法律救济
  
  ①解雇
  
  《解雇限制法》第1条规定,公司的不当解雇无效。所谓“公司的不当”,是指因程序不当或理由不当而进行的解雇。理由不当是指雇用者以受雇人身体原因(受雇人因身体原因长期处于不能劳动状态)或行为原因(违反劳动纪律、附随义务等)以及紧急经营上(裁员、倒闭等经营状况不佳的情况)的理由之外的理由解雇其雇员。
  
  《经营组织法》第102条规定,雇主在解雇其雇员时应事先听取经营协会(从业人员的代表机构)意见,未听取经营协会意见的解雇无效。该规定从程序上对解雇进行了限制。
  
  在限制解雇的诉讼中,一旦解雇被认定为无效,雇主应恢复雇员的职位,如不能恢复的话,根据《解雇限制法》第9条的规定,雇主可通过支付补偿金的形式解除其与雇员之间的劳动合同。
  
  ②对其他不利处分的救济
  
  除解雇外,如果举报人对人事处理或侵害自身权利等不服时,一般只是作为禁止不当处理的案件对待。
  
  (2)法律救济的程序
  
  如果雇员对雇主因其举报而进行报复、解雇的行为提起限制解雇诉讼,该诉讼由劳动法院审理。德国境内有1600所劳动法院,每年审理约60万件劳动纠纷案件。劳动法院适用劳工参审制,即劳工代表与法官共同参加劳动案件的审理,通过参审尽可能使案件在和解的基础上得到迅速、公正的解决。当事人对州劳动法院判决不服的可以向联邦劳动法院提起上诉。
  
  5.举报人保护制度的效果
  
  德国没有对于公益举报相关的统计,只有联邦刑事局对腐败相关的统计调查。
  
  据德国联邦刑事局2008年发布的《腐败联邦状况报告2008》统计,2008年有1808个向警察进行举报的腐败案件;比2007年增加209件。2008年腐败违法处罚案件总数为8569件,被举报的腐败案件占总腐败案件的21%。经济犯罪统计调查结果显示,38%的经济犯罪是通过内部举报发现的,26%的经济犯罪通过外部举报发现。其中,通过企业内部监督机制发现的经济犯罪案件占68%。可见,虽然德国尚未建立举报人保护制度,但举报行为并不少。而且2013年全球清廉指数显示,德国为798分(100分满分),其清廉度在180个国家中位居12名,说明德国腐败现象还是非常少的。
  
  (四)法国
  
  1.举报人保护制度的概况
  
  法国并无诸如日本的《公益举报人保护法》、美国的《吹哨人保护法案》以及英国的《公益披露法》等单行、统一保护举报人的法律,只是在其《劳动法》中规定了对举报人的保护,但保护对象的范围非常小。
  
  2007年11月,法国制定了2007-1598号《受贿防止法》,该法L.1161-1条也被纳入劳动法的体系中。法国《劳动法》第L.1132-3条是关于禁止性别歧视待遇问题的规定;第L.1153-2条是关于保护职场内性骚扰举报人的规定;第L.1152-2条是关于保护职场内精神虐待举报人的规定;第L.4131-3条是关于保护职场内通报生命安全危险事项者的规定。而对于解雇行为,因为法国劳动法对劳动者的保护力度非常大,签订无雇佣期限合同的劳动者不得被强制解雇。强制解雇的情况下需雇佣方有充分的证据证明存在必须解雇的情形,且程序非常复杂。因此,通常情况下,就算雇佣方对举报人实施报复性行为,也不会轻易解雇举报人。
  
  《受贿防止法》第L.1161-1条规定,任何人不得以某人在职场内部看到或者发现受贿行为而进行举报为由取消举报人的内定职位、现场研修或企业内部的临时职业培训。任何劳动者不得以其举报职场内部看到或发现受贿行为为由而被制裁、解雇或者直接、间接地在薪酬、员工教育、升迁、职务种类、加薪、调动、雇佣合同等方面受到差别待遇。该条是继美国SOX法颁布施行,以及《联合国反腐败公约》以及欧洲议会相关反腐协定的出台,为防止会计、金融领域受贿行为而专门制定。
  
  2.举报人保护制度的目的
  
  从前述《受贿防止法》和《劳动法》的相关规定可以看出,法国举报人保护制度的目的主要是为了防止受贿以及职场内的歧视待遇。
  
  3.举报人保护制度设计
  
  (1)受保护举报人的范围
  
  根据《受贿防止法》的规定,受保护举报人的范围不仅包括公司、企业的正式员工,还包括研修、培训以及已经内定的就职者等。而根据《劳动法》等相关法律的规定,所有的劳动者都属于受保护的对象。
  
  (2)举报事实的范围
  
  如前文所述,法国相关法律规定的可以举报的事实包括:职场内受贿行为;因性别不同而给予不同薪酬;职场内性骚扰和精神虐待行为;涉及职场内生命安全危险的事项。
  
  (3)受保护举报人的主观要件
  
  举报人受到法律保护的主观要件是须基于良心而举报。但何谓“基于良心”并无具体的判断标准。
  
  4.举报人保护制度的法律后果
  
  (1)对举报人实施报复行为时的法律救济
  
  雇主的任何以举报人实施了举报行为为由而对其解雇的行为无效,且雇员可以向法院对雇主的违法解雇行为提起诉讼。
  
  (2)行政救济程序
  
  如果被举报行为本身触犯刑法的话,会受到刑事处罚,但对于举报人的解雇等报复行为,法律并未规定刑事和行政处罚措施。
  
  虽然2007年以来很多法国企业内部建立了举报人保护制度,但该制度基本上并未发挥什么作用。其主要原因在于国内现行法律对此规定甚少,加之该制度与法国崇尚的“生意文化”不相容,所以,很多法国人认为该制度没什么使用价值。
  
  (五)日本
  
  发生在20世纪的三菱汽车隐瞒汽车召回事件和2002年雪印食品(已解散)的牛肉造假问题,都是因内部人员举报才得以公之于众。为此,日本2006年4月正式实施了《公益通报者保护法》。该法律规定企业不得解雇举报人、不得进行降职降薪等处罚。该法案在实施不久后,相继出现了食品造假问题等的举报信,引起了世人关注。2007—2008年间,Meat Hope(已破产)的食品肉造假事件,中国产鳗鱼的产地造假事件等也都因内部人员举报而曝光。
  
  但是,该法案中没有规定对违反规定的企业应怎样处罚,且告发内容限定为犯罪行为。由于对媒体的公开有可能会造成毁灭证据,故该法对举报有严格的条件限制。因此有很多观点认为这反而增加了举报的难度,在法律的规定上也不够严密。
  
  2009年1—2月,日本政府对上市及非上市企业做了相应调查,在接受调查的4996名企业法人中,有2211家企业法人导入了内部通报制度,在过去的一年间举报件数由4件变为0件。另外,调查中还发现,导入内部举报制度的企业法人不足半数。公司员工对劳动法的认知程度很低,未满三成。举报人受到报复的事件也时有发生,如何严格实施该法案、建立新的奖罚制度成为研讨的新课题。2011年,以保护举报人为目的《公益通报者保护法》实施5周年之际,日本政府对此项法案进行了修订。
  
  1.《公益通报者保护法》的基本内容
  
  (1)立法目的
  
  《公益通报者保护法》第1条规定,该法的目的是通过认定企业及行政机构以其雇员进行公益举报为由而解雇的行为无效,敦促企业经营者和行政机构采取措施保护公益举报人,遵守国家保护国民生命、身体、财产以及其他利益的法律法规,促进国民生活的安定和社会经济的健全发展。
  
  《公益通报者保护法》第2条规定,所谓“公益举报”,是指劳动者(《劳动基准法》第9条所规定的劳动者)在非因获取不当利益、损害他人或其他不正当目的的情况下,向其单位或具有处理举报等权限的行政机关及其认为的可以防止损害扩大的人(包括因被举报事实而可能受到损害的人,但不包括被举报事实可能损害到其正当利益的与该单位具有竞争关系的人)举报其单位或单位内的官员、职员、代理人等所实施或即将实施的属于举报事实对象的行为。
  
  (2)公益举报事实的范围
  
  可以进行公益举报的“事实”包括:(1)保护个人生命或身体、消费者利益、环境、公正的竞争环境以及其他保护国民生命、身体、财产和其他利益的相关法律法规中所规定的构成犯罪行为的事实;(2)因违反本法附录中的其他法律中规定而构成前项规定的事实。
  
  (3)行政机关的范围
  
  “行政机关”包括:(1)《内阁府、宫内厅、内阁府设置法》第49条第一项和第二项规定的机关;《国家行政组织法》第3条第二项规定的机关以及根据其他法律规定的内阁所辖下属机关或这些机关中具有法律上独立行使权限的职员。(2)地方公共团体机关(不包括议会)。
  
  (4)雇主不得解雇其雇员的情形
  
  《公益通报者保护法》第3条规定,以下情形下雇主以雇员进行公益举报为由而解雇该雇员的行为无效:(1)雇员认为发生或即将发生被举报事实而向其单位进行举报;(2)雇员有足够理由相信发生或即将发生被举报事实而向有处理被举报事实权限的行政机构进行举报;(3)雇员有足够的理由相信发生或即将发生被举报事实并在下列情形下向其认为可以防止损害扩大的人进行举报:第一,雇员有足够理由相信如果按照前述第一项和第二项向单位或有关行政机构进行举报的话,其雇主会解雇他或对其进行报复;第二,雇员有足够理由相信如果按照前述第一项向其单位进行举报的话,相关证据会被隐匿、销毁、伪造、变造;第三,雇员单位在无正当理由的情况下否认存在被举报事实;第四,雇员以书面形式(包括电子、电磁方式以及其他方式可以记录的形式)进行举报之日起20日后,其单位依然未就被举报事实发出调查通知或其单位无正当理由不进行调查;第五,雇员有足够理由相信正在发生或即将发生危及个人生命、身体的事实行为。
  
  该法第4条同时规定,劳动派遣人员因实施第3条所列公益举报行为而被解除派遣合同的,解除合同的行为无效。
  
  除雇主不得解雇实施公益举报的雇员外,雇主也不得因其雇员的公益举报而对其实施降级、减薪等其他报复行为。同时,用人单位也不得因劳动派遣人员实施公益举报行为而向派遣公司提出不利于举报人的处理建议。
  
  (5)一般公务员的情形
  
  《公益通报者保护法》第7条规定,如果一般国家公务员、《裁判所职员临时措施法》规定的法院职员、《国会职员法》规定的国会职员、《自卫队法》规定的队员及一般地方公务员因实施该法第3条所规定的公益举报行为而受到免职或其他不当待遇的情形下,不适用该法第3条至第5条规定,而适用《国家公务员法》《裁判所职员临时措施法》《国会自卫队法》《地方公务员法》中的相关规定。在适用前述法律的情况下,有任命一般国家公务员权力的人或者其他人员不得以公务员实施公务举报为由而免除其职务或对其采取其他不利的处分措施。
  
  该法还规定,无论是公司雇员还是公务员在实施公益举报时,应做到尽力不侵害他人的正当权益和公共利益。
  
  (6)接受举报的单位或行政机关的告知义务
  
  《公益通报者保护法》第9条和第10条规定,用人单位等收到公益举报人的书面举报后,停止实施被举报的事实行为、采取其他必要的改进措施或经调查认为并未发生公益举报所说的事实时,应当及时将处理结果通知该举报人。收到公益举报的行政机关,在对举报内容进行必要调查后认为该举报所涉事实存在的情况下,应依法采取适当措施;如被举报事实构成犯罪的,应按照《刑事诉讼法》的规定进行搜查和公诉。
  
  此外,没有受理和处理公益举报权限的行政机关如果收到公益举报人的举报后,该机关应当告知举报人有权受理举报的行政机关。
  
  2.保障法律实施的措施
  
  虽然日本的《公益通报者保护法》只有11个条文,但是,为了保障该法的正确实施,日本针对不同的受理机构,颁布了5个工作指南:(1)《受理外部劳动者公益举报的行政机关工作指南》;(2)《受理内部职员公益举报的行政机关工作指南》;(3)《受理外部劳动者公益举报的地方公共团体工作指南》;(4)《受理内部职员公益举报的地方公共团体工作指南》;(5)《用人单位完善、运用内部公益举报制度工作指南》。
  
  《受理内部职员公益举报的行政机关工作指南》等四部以行政机关和地方公共团体为受理机构的文件的主要内容包括:相关受理举报机构的设置;综合窗口的设置;担当者的配置与育成;保守秘密和个人信息保护;排除利益相对方;举报对象的范围;举报人的范围;匿名举报的处理;受理举报的程序;调查的实施;针对调查结果应采取的措施;通知举报人所采取的改正措施;发表相关事项;对投诉和意见的处理;对举报人的保护措施等。《用人单位完善、运用内部公益举报制度工作指南》的主要内容包括:内部举报制度的意义;内部举报制度的运用与完善;对举报人的保护;评价与改善措施等。
  
  除专门立法外,日本462部法律都属于《公益通报者保护法》的适用对象,涵盖食品卫生、金融交易、农林物资、废弃物的处理、个人信息保护、消费者权益保护、环境保护、公平竞争环境保护、劳动者保护、妇女儿童保护以及其他保护国民生命、身体、财产安全等领域。可见,对举报人的保护渗透到了日本的各个领域,堪称是一种全方位、多维度、无死角的保护。
  
  除前述各国外,新西兰(《披露保护法》)、澳大利亚(《公益披露法》)、新加坡(《防止贿赂法》)等国家都制定了保护公益举报人的专门立法。由此可见,公益举报人保护制度已经成为各国立法的一个趋势。
  
  二、我国公益举报人保护制度立法现状和存在的问题
  
  从各国立法看,公益举报涉及一国食品、药品、金融、环保、消费者权益保护、妇女儿童权益保护以及反腐败等社会、经济生活的方方面面;公益举报人保护机制的构建,不仅有利于整个社会公共利益的保护,而且对于政府机构、事业单位的自身净化、企业合规生产经营、加强内部治理也发挥着非常重要的作用,而有吸引力的奖励制度和严格的举报人保护制度是该制度得以成功实施的重要因素。
  
  (一)我国公益举报人制度立法现状
  
  我国政府虽然也鼓励知情公民举报、检举违法犯罪行为,但更多是对公民的道德的倡导性规定。如我国《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《行政监察法》《人民检察院举报工作规定》《监察机关举报工作办法》《关于保护检举、控告人的规定》《证券法》《产品质量法》《食品安全法》《环境保护法》等都有“为举报人保密”“保护举报人合法权益”的规定,但是这些规定缺乏具体的措施、程序以及对责任的追究,大多是“口号式”规定,内容笼统,缺乏可操作性。虽然检察机关内部的工作规则中有对举报人权益保护的详细规定,如2014年7月21日最高人民检察院第二次修订的《人民检察院举报工作规定》,但该规定没有上升至法律层面,缺乏普适性和权威性,不能有效发挥保护举报人权益的作用。
  
  2019年9月国务院发布并实施《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(以下简称《指导意见》),这是我国首次在全国层面明确规定建立吹哨人制度。该《指导意见》第16条规定:“发挥社会监督作用。建立‘吹哨人’、内部举报人等制度,对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。”可见,第16条只是一个倡导性的规定,对于建立“吹哨人”、内部举报人制度的机构范围、举报事实的范围、何谓“严重违法违规行为”和“重大风险隐患行为”、如何奖励和保护举报人、对报复举报人的法律救济措施、恶意举报的责任等都未作详细规定,缺乏可操作性且立法层级低缺乏权威性。因此,在保护举报人权益方面,我国还存在立法缺陷与制度盲点。
  
  相对于立法方面的滞后,某些领域和地区相继制定了公益举报人保护的相关规章和地方法规。例如,为了鼓励业内人士举报危害食品安全的行业潜规则,深圳市从2016年8月1日起实施“吹哨人制度”,举报问题食品最高可奖励60万元。根据规定,举报人指出被举报人具体违法事实,并提供相应证据、查证属实的,按实际入库罚没款的30%给予奖励,最高不得超过60万元。北京、上海、杭州、陕西等地食药监部门也推出了各自的“吹哨人制度”,通过奖励和保护政策鼓励内部人举报。针对交通违法行为的有奖举报,从2015年开始深圳市、杭州市、武汉市等地都制定了相关的制度进行鼓励,例如深圳规定深圳市民进行交通违法举报,最多可获3000元,最低50元。涵盖的违法行为包括了伪造车牌、非法改装、违章变道、超车、向车窗外乱抛撒垃圾等不同程度的违法行为。在金融监管领域,公司隐秘的违法行为往往需要内部人举报才能突破,在证券监管领域就专门设立了关于举报奖励的规定,2014年6月中国证监会发布了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》),同时设立了证券期货违法违规行为举报中心,专门负责处理可以作为稽查案件调查线索的举报。为鼓励举报人提供证券期货违法违规线索,《暂行规定》对于符合奖励条件的一般举报,给予不超过10万元的奖励;对于举报在全国有重大影响或罚没款金额特别巨大的,奖励金额不受上述限制,但最高不超过30万元,这些都是我国举报制度建设过程中非常有益的探索。
  
  (二)我国公益举报人保护制度中存在的问题
  
  虽然立法和实践在公益举报人保护方面都作出了一定的探索,但是,目前我国公益举报人保护制度存在以下问题:
  
  1.立法零散、缺乏统一性
  
  如前文所述,虽然我国《宪法》和部分部门法以及部门规章和地方法规中设有保护公益举报人的相关规定,但由于立法零散、缺乏统一规定,导致难以在整个社会层面对公益举报人保护制度形成完整、全面的认知,不利于鼓励公益举报行为。
  
  2.制度粗糙、缺乏可操作性
  
  从现行立法看,大多数条款只有“鼓励并支持”“适当提高奖励”“扩大保护力度”等原则性规定,并未明确细化相关奖励与保护措施。虽然少数部门规章和地方法规中有较为具体的规定,但绝大多数条款只是单列出对举报人的奖励金额,对于举报人的举报途径、举报后的跟进与反馈、举报人各方面权益的保障、对于恶意举报的制约等方面都未详细规定,并未形成一套完整的保护举报人的制度。既缺乏可操作性,也不利于对公益举报人的有效保护,更无法判断公益举报制度的实施效果究竟如何。
  
  3.举报人保护机制不完善
  
  由于公益举报人保护制度更多的是保护来自政府、企事业单位“内部人员”的举报行为,从而达到保护整个社会、经济生活安全,维护社会公共利益的目的。因此,对举报人如何进行全面、系统、有效的保护是制度设计的关键所在。如果该机制缺失,将极大影响公益举报制度的实施效果,进而不利于国家依法、有效治理。而我国目前对公益举报人的保护多体现在奖励环节,对于打击公益举报人的行为如何处置则规定不足。
  
  4.奖惩机制缺失
  
  从目前我国现状看,虽然在金融证券、食品药品、交通管理等领域的部门规章和地方法规中明确了对公益举报人的奖励机制,但是何种情形属于公益举报、对于出于私利恶意举报如何惩罚,以及举报受理机构、受理程序,行政、法律救济措施,打击报复举报人的法律责任等都缺乏相应的规定。
  
  5.网络举报建设不足
  
  随着信息社会的发展,特别是新冠疫情的暴发和蔓延,网络成为人们生活中不可或缺的信息沟通方式,各个部门也相继采取了线上办公等便民措施。如人民法院采取线上立案、线上庭审等方式;政府部门采取线上申请、申报行政事务。对于公益举报,如何使举报人足不出户进行安全举报,也是未来我国公益举报制度构建中的一个重要环节。笔者认为,可以建立一个统一的受理公益举报网站,该网站应当保障举报人线上举报各项信息的安全,而每一项举报事项受理后,可以由网站专门工作人员分发到相应的受理机构,由受理机构判断是否展开举报事项的调查等。
  
  6.制度实施保障机制缺失
  
  公益举报人保护制度涉及各个行业、各个领域,即使立法进行了相关规定,但如何确保法律的实施是关键环节。其他一些国家往往在立法的同时,也要求相关部门和企业内部建立保障法律实施的配套机制和机构。而我国并未强制在政府、企业内部建立相应的制度实施保障机制和机构,容易使举报人陷入“举报无门”或不敢举报的境地。
  
  7.制度反馈机制缺失
  
  从我国目前现实情况看,举报人保护制度反馈机制缺失,举报人一旦举报某一事项之后,该举报经过何种程序进行何种处理,往往处于不为人知的状态,甚至不乏举报事项为被举报人获取从而导致举报人被打击报复的情形。因此,建立一套有效的公益举报人保护制度反馈机制也必不可缺。对于举报事项处理结果,不仅应当向被举报的单位、个人反馈,还应当向举报人反馈,同时应当在被举报的相关行业、领域反馈,从而起到杀一儆百、以儆效尤的作用。
  
  三、我国公益举报人保护制度的构建
  
  公益举报人保护制度的完善关乎社会经济生活的安全,是实现我国国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出,要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届五中全会描绘出了“2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的国家治理的宏伟蓝图。公益举报人保护制度的构建和完善,是践行习总书记讲话精神和党的十九届五中全会精神的具体举措,是人民群众参与国家治理的重要环节。
  
  因此,借鉴他国先进立法经验,立足我国本土现状,构建科学、完备的公益举报人制度迫在眉睫。
  
  (一)提升立法层次、统一立法
  
  纵观域外各国立法趋势,对公益举报人的保护呈现出统一立法的趋势,因为公益举报行为涉及社会、经济生活的各个方面,如果采取零散立法的方式,既不利于普及公众对公益举报的认知和激励公益举报行为,也不便于执法和司法机关适用法律。公益举报人保护制度与劳动者权益保护法、环境保护法、食品药品安全法、消费者权益保护法、证券法、公司法、证人保护、机密信息披露保护等法律相结合,涉及举报人信息保护、举报人奖励、举报人人身安全等多个部门,所以需要财政、公安以及信息管理等部门的协调合作,因此,应当制定一部以规范程序为主的《公益举报人保护法》。该法的主要目标是为各部门、各行业的举报人制度设定最低标准和法定程序;主要内容应当包括公益举报的内涵界定、属于公益举报事项的范围、公益举报人主体的范围、公益举报人举报的程序、受理公益举报的机构、对公益举报人的奖励规定、对公益举报人的保护规定,对打击报复公益举报行为的行政、刑事、民事处罚规定,对公益举报事项的反馈程序,政府、企事业单位设立内部受理举报机构和反馈机制的义务等。
  
  (二)明确公益举报主体和事项的范围
  
  公益举报的主体应当涵盖整个社会的成员,既包括政府机关的公务人员以及聘用制、合同制工作人员,也包括企事业单位在编、聘用制、合同制人员;既包括长期雇员,也包括临时、实习雇员。公益举报事项的范围应当包括各类已经危及、即将危及或者可能危及公民个人的生命或身体健康、消费者权益、生态环境、公正的竞争环境、政府廉洁的行为和事实。除前述事实和行为外,还应当包括各个单行法律法规、部门法和部门规章、地方性法规中所涉及的因违法和损害社会公共利益而应被举报的事实和行为。
  
  (三)构建公益举报人奖惩机制
  
  为了激励举报人积极同违法、犯罪行为作斗争,应当建立一套行之有效的公益举报人奖励机制,可参照域外相关立法,按照政府、企事业单位因举报而受益或挽回损失的一定比例给予举报人奖励。同时,为了防止滥用举报权,为个人私利而恶意举报的行为,应当对滥用举报权的行为予以惩罚。例如,纯属造谣诽谤、毫无事实依据的举报应当依据《治安管理处罚法》《刑法》《民法典》等予以行政、刑事、民事处罚。一般而言,只要举报人满足三个要件即可排除恶意举报:一是举报人诚实地进行举报;二是举报人有合理理由相信其举报的事实是真实的;三是举报人按照法定程序向有管辖权的机构举报。
  
  (四)完善公益举报人的保护机制
  
  对于公益举报人的保护主要包括三个方面:一是对其举报内容和其个人信息、人身安全的保护。二是对上级、雇主等打击报复公益举报人行为的行政、刑事、民事处罚措施。三是明确打击报复行为的范围,如上级或雇主未能阻止周围同事对举报人的嫌弃、厌恶行为;未能在本机构内正确处理举报事宜;对辞职后的举报人拒绝写推荐信等行为都有可能构成《公益举报人保护法》中的违法行为。
  
  (五)对政府机关、企事业单位科以设置内部举报受理机构的义务
  
  法律的生命在于实施。《公益举报人保护法》的实施有赖于各个政府部门、企事业单位的积极配合。举报人保护制度不应仅仅局限于对劳动者权利的保护,而且应以良好治理为基础,保护企业免受犯罪、欺诈以及其他不当行为困扰。因此,应当通过立法对雇主科以更多的义务和责任从而加强对举报人的保护。事实上,《欧洲举报指令》中即明确规定拥有50个雇员以上机构的雇主有义务为员工的举报行为设置内部通道和程序,包括保护举报人隐私以及给予举报人反馈等。
  
  同时,应当在立法中规定一些指引性规范,指导前述义务主体和监管机构制定相应的受理举报机构的规程。如《公益举报人保护法》中一方面应当规定政府机关、企事业单位应当承担避免举报人受到打击报复等伤害的义务和责任;另一方面应当制定有效措施处理被举报事项、培训员工如何合法举报并保护举报人权益等。
  
  (六)平衡举报人对本单位所负的保密义务与公共利益保护之间的关系
  
  目前,我国有一定数量的法律中把泄露某些信息认定为违法或犯罪行为。《公司法》等法律中也对董事、高级管理人员以及其他雇员设定了保密义务,但这些法律并未将为了公共利益而为的举报视为例外情形。这些保密义务规定有可能成为压制、报复、追查或威胁举报人的手段并使举报人因此而受到刑事处罚或民事惩罚。因此,如何明确区分泄密与公益举报的界限,疏通公益举报的途径也是今后立法和研究的重要课题之一。
  
  (七)建立第三方受理公益举报机构
  
  举报人向本人所在单位进行举报,有可能存在被打击报复的担忧和顾虑,即使没有遭到打击报复也极有可能在今后的工作中被区别对待。如果设置独立于被举报单位的第三方机构受理举报事项,将有助于举报人无所顾虑地进行举报,更有效地发挥公益举报的作用。目前我国举报人在举报过程中缺乏来自第三方或专业人员的帮助,因此建议由一些自律性组织为举报人提供专业性的咨询帮助,如由消费者权益保护组织、劳动者协会等社会组织建立举报人求助热线,帮助举报人分析举报的风险以及如何进行风险最小的举报,这将对被举报组织和举报人都有好处,将一些公益组织的公益职能与举报制度进行对接,更好地履行社会组织的公益职能。

  作者简介:郝银钟:国家法官学院副院长、教授、博士生导师、法学博士。
  
  胡云红:国家法官学院教授,法学博士。
  
  本文系2019年最高人民法院司法研究重大课题“公益诉讼前沿问题研究”的阶段性成果。